Como si de las puntuaciones de Eurovisión se tratase, cada lunes de mayo de 2020 los españoles seguían atentos por televisión la lectura de un listado, el que determinaba qué provincias pasaban de fase en la desescalada diseñada por el Gobierno y las autonomías. Avanzar suponía un alivio en las restricciones y un paso más hacia la nueva normalidad que, en teoría, debía llegar en otoño. Así fueron las semanas previas al final del primer estado de alarma que se prolongó desde marzo hasta últimos de junio. Una hoja de ruta que establecía, además, qué limitaciones seguirían vigentes al decaer la herramienta constitucional, como la obligatoriedad del uso de mascarilla incluso al aire libre.
Otoño llegó... Pero con él no apareció la nueva normalidad. Más bien al contrario. La segunda ola se transformó en un tsunami que llevó los datos de España a niveles registrados durante la primavera. Fue entonces cuando el Ejecutivo central decidió volver a aferrarse a la Carta Magna para tratar de frenar la pandemia. Arrancó de nuevo el estado de alarma, aunque con alguna diferencia con respecto al primero: las autonomías lograron la cogobernanza para diseñar sus propios caminos bajo la supervisión de Moncloa, y tras las dos primeras semanas, el 9 de noviembre se aprobaba el Real Decreto definitivo según el cual el Congreso no debía dar su visto bueno a la prolongación de la alarma cada 15 días. Una disposición que está recurrida ante el Tribunal Constitucional por Vox y PP, que consideran que la Ley Fundamental del Estado deja claro en su articulado que esta herramienta solo puede prorrogarse de 15 en 15 días. Los magistrados aún no se ha pronunciado sobre ello.
No son los únicos con deberes pendientes. Ya con el primer marco excepcional el Gobierno se comprometió a elaborar un plan b, similar a una Ley de Pandemias, para dar cobertura jurídica a las autonomías sin tener que recurrir a la Carta Magna porque la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública de 1986 parecía «obsoleta, insuficiente y demasiado ambigua», según los expertos, para hacer frente a un reto de la magnitud de la crisis sanitaria desatada por el coronavirus. Una promesa que se repitió meses después, cuando la Cámara Baja dio su confianza al Ejecutivo para establecer una alarma de medio año.
Sin embargo, cuando apenas restan dos semanas para que decaiga la herramienta constitucional, el paraguas legislativo «ni está ni se le espera», como reza la mítica frase de Sabino Fernández Campo la noche del 23-F. Ni siquiera hay un plan de desescalada nacional como el de 2020 que indique qué pasos deben dar las regiones a partir del 9 de mayo. De ahí que España se acerque lentamente a una encrucijada que nadie sabe cómo afrontar porque el precedente existente es bastante distinto. Por eso, tanto la oposición, como los habituales socios del Gobierno (independentistas, nacionalistas, regionalistas y formaciones de izquierdas), se han unido al clamor de los presidentes autonómicos para pedir normas a las que aferrarse si, finalmente, el estado de alarma pierde su vigencia el 9 de mayo. Algunos líderes regionales, incluso, piden ya prorrogar el instrumento constitucional ante la constatación de que no existe ese anunciado plan b.
Moncloa se enroca
Y mientras las voces pidiendo soluciones van creciendo a medida que se acerca la fecha, haciendo compañeros de cama tan extraños como PP y ERC, el Ejecutivo de Pedro Sánchez sigue enrocado en dos cuestiones: el final del estado de alarma el 9 de mayo y la existencia de herramientas legales suficientes para que los territorios afronten la pandemia sin el manto protector de la Carta Magna.
El presidente del Gobierno ha repetido hasta la saciedad que no prolongará la excepcionalidad bajo la que vive el país desde el otoño pasado. Sin embargo, los bandazos de Moncloa en la pandemia -más allá de las célebres frases del propio Sánchez en campaña sobre su imposibilidad de pactar con Podemos porque «no dormiría tranquilo»- hacen que algunos analistas y, sobre todo, partidos como el PP tengan dudas sobre este extremo.
Y es que, según señalan, la cita electoral de Madrid marca estas semanas previas al fin de la alarma, con todo lo que eso conlleva. No hay que olvidar que la candidata popular, Isabel Díaz Ayuso, ha hecho de la «libertad» su eslogan hacia las urnas. Una «libertad» que se traduce en menos restricciones que en casi cualquier otra parte del país. Por eso, si el Ejecutivo prolongase las prohibiciones, los cierres perimetrales o los toques de queda quedaría enfrentado directamente a la gestión de la baronesa del PP. Y los ciudadanos ya señalan su hartazgo tras más de un año de restricciones. Asimismo, se antoja complicado en plena vorágine electoral sacar adelante una posible prórroga en el Congreso, donde el Gobierno ya tuvo dificultades la primavera pasada para superar el mismo trámite, con la oposición de partidos tan dispares como PP, Junts o Compromís. Por ello, la coincidencia con los comicios abre la puerta a un cambio de escenario el mismo día 5 de mayo, una vez superada la cita regional. Es decir, que sí se prolongue el estado de alarma. Pero desde Moncloa niegan la mayor, desvinculando la gestión nacional de la pandemia de las elecciones madrileñas.
En cuanto a las herramientas legales, el Gobierno central insiste en que hay suficientes, desde la ya mencionada Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública de 1986 hasta la normativa que salga del Consejo Interterritorial, que se convertirá en el centro de poder a partir del fin de la excepcionalidad. Con los jueces, eso sí, como árbitros, pues todas las medidas pasarán por ellos.
Toque de queda
Cuando la segunda ola era ya una realidad en España tras el verano de 2020, la Generalitat valenciana, la Junta de Andalucía y los Gobiernos de la Comunidad de Madrid, de la Región de Murcia y de Castilla y León alzaron la voz en el Consejo Interterritorial para poder imponer el toque de queda en sus territorios, ya que el Gobierno no parecía dispuesto a aprobar un nuevo estado de alarma. Sin embargo, ante la situación epidemiológica y la presión de las autonomías, Moncloa finalmente se aferró a esa herramienta constitucional por segunda vez en apenas unos meses.
Y es que el toque de queda, como varias de las restricciones impuestas durante la pandemia, es una medida que no aparece especificada en la legislación española, lo cual, como han avisado ya los presidentes autonómicos y como ocurrió en octubre, dificultará su posible implantación después de que decaiga el estado de alarma. Incluso los expertos en la normativa nacional no se ponen de acuerdo, dividiéndose entre quienes vinculan la limitación de movimiento nocturno a los estados de excepción recogidos en la Constitución y aquellos que creen que las comunidades podrían imponerla, aunque con autorización judicial.
El estado de alarma, que ha estado vigente en dos períodos desde 2020, se regula en la Ley 4/1981 y permite su aplicación en horarios concretos, incluso con franjas diferentes en cada comunidad autónoma, según explica el catedrático de Derecho Constitucional Miguel Presno. Sin embargo, cree que los Ejecutivos regionales no tienen competencia para adoptar medidas tan restrictivas y que el toque de queda no encaja en lo previsto en la Ley 3/1986 de Medidas Especiales en materia de Salud Pública.
Es en esa norma, en cambio, en la que se apoya Gabriel Doménech, catedrático de Derecho Administrativo, para defender que las autonomías pueden acordar medidas restrictivas, como demuestra el hecho de que la mayor parte de los Tribunales Superiores de Justicia avalaron las limitaciones que los Gobiernos regionales aprobaron al decaer el primer estado de alarma.
«Esa Ley viene a decir que las autoridades sanitarias deben tomar las medidas necesarias para salvaguardar la salud pública», explica el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona (UB), Xavier Arbós, que matiza que esta establece «un marco muy genérico».
Cierres perimetrales
El estado de alarma, así como el de sitio o excepción, está regulado por el artículo 116 de la Constitución española y desarrollado mediante ley orgánica del 1 de junio de 1981. De los tres, el de alarma es el más adecuado para la situación actual porque se suele aplicar en situaciones de crisis sanitarias. Con esta herramienta de la Carta Magna es posible limitar la circulación o condicionarla al cumplimiento de ciertos requisitos. Ante el anuncio del presidente del Gobierno de que su intención es que el 9 de mayo sea el punto y final del estado de alarma, diversos constitucionalistas han advertido de que si decae también supondrá el fin de los cierres de frontera entre comunidades. A partir de entonces, según el propio Ejecutivo central, será el Consejo Interterritorial el que decidirá las medidas para seguir controlando la pandemia.
En este sentido, los expertos indican que las regiones, aunque se coordinen en este organismo con Moncloa, vuelven a la situación anterior al estado de alarma y, por lo tanto, solo pueden adoptar «medidas ordinarias» en materia de Sanidad. No obstante, indican que para situaciones graves pueden llegar a limitar derechos fundamentales, como la movilidad, pero solo en casos muy definidos e individualizados valiéndose de la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública de 1986. De hecho, esta norma en su artículo tres señala que «con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible».
Atendiendo a esto, los expertos indican que sí que podrían aprobarse cierres perimetrales, pero serían de zonas sanitarias, barrios o como mucho de ciudades, nunca de toda una comunidad. Además, esas restricciones que se adoptarían por decreto tendrían que contar con el aval de los tribunales.
«Las autonomías ya tuvieron medidas de contención del movimiento y de la limitación a la actividad pero no desde ese paraguas, que es general. Por tanto ya lo hemos experimentado, no es una iniciativa nueva», argumentó hace unos días la portavoz del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, al ser cuestionada por los cierres perimetrales una vez que finalice el estado de alarma.
Servicios no esenciales
Al contrario que lo que ocurre con el toque de queda o los cierres perimetrales, la posibilidad de marcar horarios y aforos de los servicios no esenciales, como la hostelería o los comercios, por parte de las autonomías no ofrece ninguna controversia legal, al no ser un derecho fundamental como sí lo es la movilidad. De ahí que no esté protegido por la Constitución. Así, los expertos en legislación señalan que las regiones podrán tomar las medidas que consideren necesarias a partir del 9 de mayo con respecto a este ámbito.
Sin embargo, no hay que olvidar que el pasado 9 de febrero, con el segundo estado de alarma vigente (que se aprobó a finales de octubre de 2020 con una duración de seis meses), el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dio la razón a los hosteleros que denunciaron el decreto aprobado por el Gobierno de Íñigo Urkullu que ordenaba el cierre de toda la actividad no esencial en aquellos municipios que se encontraban en zona roja por la alta tasa de incidencia acumulada. Otras instituciones jurídicas autonómicas, sin embargo, avalaron normativas similares.
Precisamente el final del estado de alarma va a convertir, de nuevo, a los jueces en árbitros de la pandemia, ya que las decisiones pasarán por una ya de por sí saturada administración de Justicia. Una circunstancia que puede provocar esos agravios comparativos entre las comunidades, pues leyes iguales o similares pueden recibir el visto bueno de los magistrados en una zona, pero ser rechazadas en otra situada a escasos kilómetros. En este sentido, el presidente de la asociación Juristas de la Salud, David Larios, remarca la importancia del control judicial para evitar decisiones «desproporcionadas o caprichosas» de la administración, y también en la necesidad de «concretar» la Ley de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, que considera un «cheque demasiado abierto».
Reuniones y lugares de culto
La limitación del número de personas en la reuniones (derecho a la reunión) es otra de las medidas que recorta uno de los derechos fundamentales recogidos en la Constitución. Por eso, una vez que decaiga el estado de alarma podría quedar en suspenso, como ocurre con el toque de queda o con los cierres perimetrales. Los expertos también añaden a esta categoría el aforo en los lugares de culto, que está limitado a través de la herramienta de la Carta Magna, pero que podría levantarse sin el paraguas legal de ese decreto.