Perfil. Este licenciado en Derecho por la Universidad de Valladolid forma parte del Cuerpo de Letrados de la Junta desde 1980. Es su cuarta legislatura con diferentes cargos en el Ejecutivo regional como director general de la Calidad de Servicios y de Administración Territorial, entre otros.
Se muestra convencido de la necesidad de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, especialmente los de la zona rural. Y eso, a su juicio, pasa por contar con una adecuada Ley de Ordenación del Territorio, que es la labor que le ha encomendado el presidente de la Junta de Castilla y León. Luis Miguel González Gago está orgulloso de ser de pueblo (Pozuelo de la Orden, Valladolid) y considera que es necesario garantizar los servicios públicos que presta cada una de las administraciones.
¿Por qué urge la aprobación de un a Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León?
Hay tres condicionantes que todos conocemos: nos encontramos en una situación de grave crisis económica, tenemos una estructura de entidades locales en Castilla y León compleja. Hablamos de nueve diputaciones provinciales, 2.248 municipios, más de 2.200 pedanías, una comarca, tenemos un mapa complejo, con un territorio muy extenso y una situación demográfica especial en cuanto a densidad y envejecimiento. Y aparte de la crisis y nuestra estructura, hay un tercer condicionante que es el nuevo principio de estabilidad presupuestaria y suficiencia financiera, que se ha incorporado a la Constitución y que nos vincula a afrontar unas políticas basadas en el principio de eficacia y eficiencia.
¿Y por qué se tramita justo en un momento en el que el Gobierno central trabaja en otra ley de rango superior (Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local) que, en principio, parece que puede chocar con el texto de la Junta?
La base originaria de esta iniciativa de la Junta de Castilla y León parte de antes de las elecciones autonómicas, a primeros de 2011. Creemos que era una iniciativa necesaria en la región y, en aquel momento, el Estado no había dicho nada. Es más, la propuesta de reforma de la legislación básica o la propuesta de acometer la modificación de las haciendas locales ha sido un proyecto incumplido durante los ocho años del Gobierno de Zapatero. La iniciativa estatal surge a finales de 2012, cuando accede Mariano Rajoy al Gobierno. Nosotros fuimos primero.
La Junta, de hecho, ha presentado alegaciones al proyecto legislativo del Gobierno central, ¿en qué discrepan?
Primero, hay que decir que la legislación autonómica en absoluto es contraria al proyecto de reforma que plantea el Estado. No hay ninguna discordancia y sí perfecta compatibilidad entre una y otra. En ese escrito, lo primero que hacemos es felicitar al Gobierno del Estado por acometer la reforma. También es cierto que ponemos en valor determinadas circunstancias que se dan en nuestra Comunidad Autónoma y que no vemos del todo reflejadas en el borrador que está manejando el Estado. Hemos hecho unas observaciones porque creemos que las entidades locales, todas, deben persistir. Partimos del principio de mantenimiento de nuestros municipios y nuestras entidades locales menores, de un reforzamiento de las Diputaciones, pero que no sea a base de coger competencias a los municipios, sino porque se incrementan aquellas competencias materiales en las que la Diputación puede prestar los servicios públicos de la manera más eficaz por el tamaño que tiene y, en cuarto lugar, partimos de la incentivación de unas mancomunidades especial, a las que hemos llamado mancomunidades de interés general, porque creemos que mucha parte de los servicios que prestan los ayuntamientos se pueden prestar mejor si se asocian entre ellos, aunque se reserve un núcleo esencial de competencias que siempre serán municipales.
En caso de que el Gobierno central no acepte esas alegaciones y no dé marcha atrás, ¿se replantearía la Junta su modelo de ordenación del territorio?
En absoluto. Como ya he dicho, hay perfecta compatibilidad entre nuestro proyecto de ley y la reforma estatal, porque nuestro proyecto no toca la definición de las competencias de los entes locales. Aunque el Estado no hiciera caso a nuestras alegaciones, no haría falta modificar nuestro texto porque afecta a dos ámbitos distintos.
Pero el Estado plantea la desaparición de las pedanías, de las mancomunidades y eso sí que sería un problema que atañe a la ordenación del territorio y no a las competencias.
En nuestra ley contemplamos a las pedanías con el régimen jurídico que tienen actualmente. El Estado no las hace desaparecer del todo, prevé una espacio de gobierno, de administración descentralizada. Las previsiones que hacemos nosotros son de mejora de la gestión, porque una pedanía no puede tener las mismas obligaciones contables o económicas o de fe pública que tiene el Ayuntamiento de Burgos capital. Lo que pretendemos es buscar una flexibilización de su régimen de funcionamiento, el que tenga o no personalidad jurídica y que siga siendo ente local, en sustancia, no afectaría a nuestro proyecto de ley. No tendríamos que modificar apenas nada.
Lo que juega a favor del proyecto de la Junta es que lleva tramitándose dos años y se ha debatido mucho. ¿Qué cambios se han introducido desde el planteamiento inicial?
Entendemos que la ordenación del territorio es una cuestión de comunidad, y eso exige una sintonía de voluntades del conjunto de la ciudadanía de Castilla y León. Este Gobierno tuvo claro que tenía que ser un proyecto abierto en el que se buscara consenso con todo el mundo y ya se ha sometido a dos audiencias públicas, con multitud de alegaciones. Y ha sido enormemente enriquecedor porque hay que entender las distintas sensibilidades que existen.
Empezaron hablando de distritos y ahora de unidades básicas, ¿cuál es la diferencia?
La palabra distrito es muy técnica y según algunos tratadistas era frecuente en el ámbito urbano y no en el rural, pero más allá de las palabras, creo que lo importante es que la gente entienda que nuestra ley contiene tres partes: la de ordenación del territorio, en la que queremos crear unos espacios. No hablamos de cabeceras ni de municipios, hablamos de espacios para que lo tenga en cuenta cualquier Administración a la hora de prestar sus servicios. Y luego hay otras dos vertientes: sobre esos espacios la Junta proyecta sus servicios y el tercer bloque son los servicios locales.
En Burgos ahora tenemos unas 35 mancomunidades. ¿Caben todas ellas en el proyecto de ordenación o habría que redefinirlas?
Hay unas mancomunidades que quedan salvadas en una disposición adicional porque presentan la peculiaridad de que han nacido en virtud de un problema, que es el del agua. Las mancomunidades de aguas van a mantenerse. Respecto del resto, hay mancomunidades que hay funcionado bien, otras regular y otras mal porque se han configurado entre pueblos separados por más de diez kilómetros. Fue muy bueno para enseñar a nuestros alcaldes que, para determinados servicios, es bueno unirse. Ahora debemos dar un paso más, asociándonos con lógica y que en todas las mancomunidades haya una cartera única de servicios. Entonces, no sé si sobrevivirán o no porque el mapa de unidades básicas no está determinado, así que no sabemos si coincidirá más o menos.
¿Cuántas unidades básicas se pueden crear en Burgos?
No se sabe, está sin concretar. La ley contempla los criterios para aprobar después esas unidades básicas. No hay ninguna ley, nunca la ha habido, que contenga un mapa. Por qué? Porque hoy está bien definido, pero mañana puede surgir un elemento cambiante que haga pasar un municipio de una zona a otra. Un municipio puede tener ochenta habitantes, pero se instala una gran factoría y pasa a tener 2.000. Entonces, ha cambiado. Para no petrificar el mapa, todas las normas que aprueban y distribuyen territorio, eso lo dejan para desarrollo reglamentario, que es mucho más fácil de cambiar. La ley fija los principios de definición de las unidades básicas y habla de municipios que agrupen de 5.000 a 30.000 habitantes o bien, dadas las peculiaridades de Castilla y León, que tengan una densidad de menos de 15 habitantes por kilómetro cuadrado y que al menos agrupen a cinco municipios. Pero el objetivo es que el mapa sea lo más participado posible, se va a someter a audiencia y a trámite de información pública a todos los ciudadanos.
Hablamos de distritos, de unidades básicas... ¿Por qué hay tantas reticencias a hablar de comarcas, que en el caso de Burgos son territorios muy definidos e incluso aceptadas socialmente? ¿La experiencia de El Bierzo no es positiva?
Es un problema de conceptos. La comarca como territorio natural lo utilizamos todos, pero jurídicamente no hablamos de esto. Jurídicamente hablando la comarca es un ente público con personalidad propia que se crea por una ley. Eso conlleva que haya que implantar toda una estructura, con un miniparlamento, con su órgano de gobierno y su parte administrativa. De tal manera que el sistema comarcal jurídicamente hablando nunca ha sido aceptado por el PP en Castilla y León porque es un sistema carísimo. Lo único que nos faltaba ahora era incrementar el gasto. Sin embargo las mancomunidades no van a conllevar una nuevas estructura administrativa, van a seguir con su mismo presidente, su asamblea de alcaldes... No es en absoluto costoso y es muy válido para Castilla y León. La experiencia de comarcalización, tras lo que sabemos de El Bierzo, es innecesaria u sería muy cara. Se estima que una comarcalización en toda la región costaría 150 millones de euros al año solo en gasto corriente, sin prestar ningún servicio.
Pero las unidades básicas sí que podrán girar en torno a ese territorio natural...
Por pura lógica, cuando se definan las unidades básicas, bien sea una o varias de ellas lo lógico es que coincidan con las comarcas naturales, porque las han marcado la orografía o la historia y con ello peculiaridades de la gente. Y respecto a la pertenencia o no de una mancomunidad, nos hemos cansado de decir que será un proceso voluntario. El Ayuntamiento que quiera pertenecerá y el que no no. Bien es verdad que el que no lo haga estará manifestando que tiene recursos económicos suficientes para ser eficaz y eficiente por sí solo, y si es así me parece muy bien. Desde la Junta tenemos claro que vamos a incentivar esas mancomunidades, porque precisamente van a llevar los servicios que los alcaldes manifiesten que ahí no llegan.
¿También con las zonas básicas de salud?
Eso fue un criterio indicativo que se manifestó al principio para que la gente viera más o menos qué criterios íbamos a poner, que vieran que es un espacio extenso y no un solo pueblo.
En el caso de la provincia de Burgos tenemos 371 municipios, 600 y pico entidades locales menores en las que viven uno o dos vecinos, y están haciendo un esfuerzo para ponerse al día presentando sus cuentas, algo que algunas llevaban sin hacer siglos.
Respecto a las pedanías, la Ley de Bases de Régimen Local las contemplaba como un ente con su propia personalidad jurídica y por tanto con las mismas obligaciones. Pero como no había consecuencias para quien no lo hacía, pues se ha llevado de aquella manera. Un ‘paisanín’ tomaba nota de los dos acuerdos que adoptaba el Pleno, otro tenía una cartilla del banco con las cuentas... Y así hemos estado sobreviviendo. Hasta que el Estado ha dicho: «No, oiga, todo el mundo que sea una personalidad jurídica tiene que cumplir unas obligaciones». Ahora todos tenemos que abordar el cumplimiento de ese principio. Esas pedanías constituyen un modelo de asentamiento de población y son importantes, pero hay que respetar las obligaciones legales como todo el mundo.
Comentaba que uno de los objetivos es la eficacia y eficiencia, pero el mundo rural está un poco revuelto porque algunos servicios como las guardias médicas van desapareciendo. ¿Se puede recuperar o esa racionalización significa ajustes?
La idea de la ordenación del territorio es, como mínimo, conservar los servicios públicos que ahora mismo prestamos. Buscando si se puede mejorarlos, pero al menos mantenerlos. Cada día es más complejo por la crisis y la despoblación, pero lo intentamos. Dada la complejidad que tenemos, ese entramado de pequeños pueblos que no tiene nadie en España, a nivel de servicios públicos esenciales siempre hemos sido Castilla y León una Comunidad Autónoma puntera en la valoración por entidades independientes y por expertos. Nuestro sistema educativo, que también está en las pequeñas escuelas con 5 niños, sale el mejor de España y de los mejores de Europa. En tema de sanidad igual. En médicos de atención primaria el 68% de los profesionales están en el mundo rural, 19 puntos por encima del porcentaje real de población a la que atienden. El 80% de las ambulancias están en el mundo rural. E insisto en la dificultad del territorio. Y eso conlleva un esfuerzo. Con la reordenación, nuestro objetivo es continuar así, que seamos de los primeros en sanidad, educación o dependencia.
Tanto en el modelo del Gobierno central como en el de la Junta las Diputaciones, que incluso se dijo que iban a desaparecer, salen muy reforzadas. ¿Tienen estructura suficiente para ese papel que se las pretende dar?
El Partido Popular de España, de Castilla yLeón y de Burgos nunca ha discutido la existencia de las diputaciones. En primer lugar, por un principio constitucional. El PSOE, con ocasión de las últimas elecciones, introdujo el debate de qué hacer con ellas, pero nosotros creemos que son un elemento esencial para vertebrar el territorio. Dicho eso, queremos que al palacio que albergue la Diputación no solo accedan por la mañana representantes locales sino que se modernicen y empiecen a recibir ciudadanos. Hay que reestructurarlas para hacerlas más eficientes, y para ello hay dos formas. Esa es nuestra divergencia con el modelo del Estado. Desde Castilla yLeón queremos reforzarlas dándoles nuevas competencias, en las que por economía de escala sean más eficientes. El Estado, sin embargo, plantea que las Diputaciones actúen de manera interventora sobre los ayuntamientos que no cumplan determinados criterios económicos, pero nosotros no creemos que esa sea la manera de enriquecerlas. Hay que ver de verdad qué se hace bien en los municipios, porque habrá servicios que a la mancomunidad se le queda pequeño y su ámbito territorial debería ser más grande. Esos son los que hay que definir para las diputaciones, de manera que los ciudadanos las sientan más cercanas, pero no porque les quiten competencias a los ayuntamientos.
La oposición dice que, al no tener las diputaciones estructura suficiente para los nuevos servicios, se tenderá a las privatizaciones.
Seamos razonables. Existe la autonomía, que es predicable tanto de municipios como de mancomunidades o diputaciones. Y algunos ya han preferido tener una gestión directa y otros lo hacen mediante contratación externa. Cada diputación, en función de cómo quede la ley del Estado, optará por el sistema que considere más oportuno, bien con empleados propios o bien mediante contratación. Pero el Estado ya prevé que cuando se produzca la asunción de la competencia local los empleados que se dedican a eso pasen a la diputación, así que los recursos no se van a inventar, están ya.
¿Se acabará con las competencias que llamamos ‘impropias’, como es el caso de las residencias que gestiona la Diputación de Burgos pese a que la competencia es de la Junta?
Juan Vicente Herrera ha sido el presidente autonómico más sensible con el tema de las competencias impropias del ámbito local. De hecho, en el Pacto Local del año 2005 se aborda por primera vez este asunto en tres ámbitos muy importantes. Por un lado, todos los centros sanitarios que estaban siendo gestionados por corporaciones locales pasan a depender de la Junta. En segundo lugar, en centros de enseñanza reglada como conservatorios o centros de educación especial. En gran parte, son competencias que ya se han transferido a la administración regional. Además, el proyecto de ley contempla, expresamente, el traspaso de centros de personas mayores y con discapacidad a la Junta de Castilla y León. El tercer paso es el tema de escuelas y consultorios locales. Desde el siglo XIX, han sido competencias locales porque todo pueblo tenía la casa del médico y del maestro, junto a la del cura. Por lo tanto, nadie puede hablar de competencia impropias, al menos desde el punto de vista del concepto. Las leyes actuales del Estado lo siguen recogiendo así.
¿Dónde radica el problema? ¿En la financiación?
La Junta ya ha dicho que va a acatar lo que diga la Ley de Bases de Régimen Local, como no puede ser de otra manera. La Junta se ha mostrado partidaria a asumir estas competencias pero siempre con la financiación adecuada. En las transferencias de Sanidad y Educación no se valoró el coste de estos servicios. El mantenimiento de estas dependencias en pueblos muy pequeños es muy complicado por parte de la Junta. No sé si esto se puede resolver con una mejora de cooperación económica o de apoyo al pueblo para continuar como hasta ahora. Es la mejor manera de mantener ese consultorio y esa escuela porque si no sería difícil continuar con esa calidad del servicio.
De todas formas, el talón de Aquiles de toda reforma es la financiación. ¿Qué va a costar esta reforma del modelo territorial?
El proyecto de ley cuenta con una memoria económica, donde se habla de un ahorro de unos 300 millones de euros anuales en el mundo local. Es una cantidad económica importante gracias a esa prestación asociada de los servicios. Hay otra previsión en la ley, que también deben tener en cuenta los representantes locales es que se contempla el compromiso de la Junta de ofrecer a todos los ayuntamientos y a todas las entidades locales menores la participación en ingresos y tributos propios de la administración regional. Siempre se ha hablado de la necesidad de una adecuada financiación local. Con estas previsiones se tiene la certeza de que la ley no recoge solo aspectos teóricos si no también bajar a la práctica de todas las necesidades de las entidades locales. Es algo esencial tomar como referencia el principio de una función, una administración. Solo así se logra la eficiencia.
Desde la oposición, en concreto el PSOE, se dice que esta ley no va dirigida a las personas sino al territorio, que no lucha contra la despoblación y no disminuye las competencias de las diputaciones. Además, acusa de actuar unilateralmente a la Junta. ¿Parece difícil lograr un acuerdo?
En este momento, el PSOE, formalmente, no ha roto el acuerdo. Es cierto que ha mostrado alguna reticencia con algún aspecto de la ley. El proyecto presentado por la Junta respeta al 100% las bases fijadas en un acuerdo de 2012 firmado por Ejecutivo, Partido Popular y Partido Socialista, al que luego también apoyaron la Federación de Municipios y Provincias, las Diputaciones y los alcaldes de ayuntamientos de más de 20.000 habitantes. Eso no quiere decir que no admita matizaciones. Yo creo que lo más importante no es la prisa por aprobarlo sino de consensuar un texto que va a marcar el futuro de Castilla y León y, sobre todo, el futuro de nuestro mundo local. No hay prisa pese a que nuestra ley puede aprobarse, independientemente, de lo que haga el Estado.
¿Prevé que la ley y el desarrollo del reglamento estén aprobados esta legislatura?
En principio, esperamos que el proyecto de ley se apruebe este año, por mucho que se dilate en las Cortes. El mapa de las unidades básicas estaría listo en los 6 meses posteriores a la aprobación de la ley y, a partir de ahí, se podrían constituir las mancomunidades de interés general en el horizonte de finales de 2014.
¿Dejará puestas las bases en el ámbito local para muchos años?
Yo que soy de un pueblo muy pequeño, que soy un defensor del municipalismo, que creo en las diputaciones provinciales y que llevo mucho tiempo al servicio del Gobierno regional, creo que este proyecto todo lo que tiene lo tiene de bueno. Está basado en la voluntariedad y es un compromiso cierto con el territorio. Es un proyecto necesario y cuanto antes lo hagamos, mejor.